对市政协十二届四次会议第0285号提案的答复

袁雁峰委员：

您提出的《关于整治老年保健品市场乱象的建议》收悉，感谢您提出的宝贵建议，现结合我局工作开展情况答复如下：

近年来，随着人民生活水平日益提升，社会不断进步与发展，广大人民群众对美好生活及健康生活的追求不断提高，特别是我国正逐步进入老龄化社会，广大老年人群体对自身健康的关注及对通过保健产品改善体魄和克服疾病的诉求愈发强烈，促使“保健”市场迅猛发展。同时部分商家就利用老年人空闲时间多、受关注程度低、子女不在身边、自身辨别能力差等特点，设定了名目繁多的营销项目。有假借健康讲座、专家义诊、免费检查体验、集体旅游等形式组织会销的；也有走村串户、聚合老年人并施以“小恩小惠”推销产品的，“乱象”频出。

一、整治“保健”市场的权限及分工

（一）我局在“保健品”市场监管中的权限及作用

我局作为行业主管部门，对“保健”市场的欺诈消费者等行为具有法定职责和义务，整治、规范和打击“保健”市场乱象首当其冲。一是根据法律赋予市场监督管理部门的权限，依据《反不正当竞争法》《广告法》《产品质量法》《食品安全法》《消费者权益保护法》《电子商务法》《价格法》《直销管理条例》《禁止传销条例》《无证无照经营查处办法》等法律法规，严厉打击虚假宣传、虚假广告、制售假冒伪劣产品等扰乱市场秩序、欺诈消费者等各类违法行为。二是对“保健”市场的监督管理，主要体现在对重点领域的检查：如社区、公园、广场、城乡结合部、乡镇村居，具备开办讲座、会销条件的酒店、宾馆、活动中心及经营场所，发布广告的电视、报刊媒体等；对重点内容的监督：以健康讲座、专家义诊、免费体验、组织旅游的形式向中老年、病弱群体作虚假或者引人误解的宣传，以非法“会销”、“有奖促销”和“销售返利”的名义实施违法经营，对冒用保健食品批准文号、非法添加药物、保健食品宣传治疗功效的欺诈；对重点品种的管控：老年人常用的保健食品、医疗器械，宣称具有“保健”作用的日用消费品、器材、用品，净水器、空气净化器等日用家电，玉石器等。三是畅通投诉举报途径，接收来自老百姓反映的问题，受理各类群众投诉举报，积极处理老年人消费权益侵害案件，协调调解与打击处理并行，及时向属地政府、相关部门汇总、通报、移送相关情况线索。四是对虚构原价、虚假打折、不明码标价等价格行为进行监管。

（二）其他部门在参与整治“保健”市场乱象中应发挥的作用

1.住房和城乡建设、文化广电和旅游、城管等部门应对经营者在核准的营业场所之外，经常聚集老年人的场所（公共社区、广场、景点景区等）以组织旅游的名义，推荐销售食品、保健食品、医疗器械等商品的行为根据各自的职责加强对场地出租者和场地使用行为的监管，对发现违法经营行为的向相关部门通报，发挥合力作用。2.电信主管等部门应对网络领域的“刷单炒信”，虚假交易，使消费者对产品的销售状况产生误解的行为加强监测管理。3.广播电视、网信办等部门应对医疗、药品、医疗器械、保健食品等领域的广告；以互联网、电视、广播、报刊、户外为媒介发布含有断言功效、保证安全性、说明治愈率等内容的广告；欺骗、误导消费者的虚假广告；利用健康养生节目栏目变相发布医疗、药品、医疗器械、保健食品广告加强监测力度。4.卫生健康、中医药主管等部门对以中医药“预防”、“保健”、“治病”为名，或假借医学理论和术语欺骗、诱使、强迫消费者接受非法诊疗，谋取不正当利益的行为加强监管和处理。5.商务、公安部门对规范直销，打击传销方面发挥作用，对直销企业通过产品招商会、产品推介会、分享表彰会等方式，打着直销旗号，以直销企业之名在产品推销过程行传销之实的行为予以打击。6.属地政府应统筹发挥各部门合力，对职能交叉的方面加以整合梳理，明确分工职责；统计和汇总各类违法主体、违法行为，建立重点监管对象目录，对重点对象加大检查或抽查频率。对于一些“老运动员”、“常犯”、“惯犯”应严厉对待，结合当前“扫黑除恶”内容，该进异常名录进异常名录，该吊销证照的吊销证照，构成犯罪的依法追究刑事责任。

二、我局的主要做法：依法严查严打，保持监管威慑高压态势

2019年，我局切实贯彻习近平总书记关于加强市场监管综合执法的重要指示精神，围绕民生重点、舆情热点，加强对虚假宣传、欺诈消费者以及危害食品安全行为等监管，将组织开展专项执法行动与个案查处相结合，严厉打击市场违法违规行为，切实维护了市场经济秩序。全年查办各类案件6480件，案值达2.9亿元，其中食品案件1745件、虚假宣传案件53、消费者权益保护案件32件。如通州局查办案值2000多万元的侵犯茅台注册商标专用权假酒案被国家总局作为全国食品安全重大案件，2019年度我市有4个案件被国家总局评选为典型案例。具体做法如下：

（一）紧扣民生，强化重点领域广告违法行为专项整治，重点针对金融、医疗、保健食品、房地产、教育培训等领域开展整治，积极利用虚假广告整治联席会议机制，整合社会资源，凝聚监管合力，形成了对虚假违法广告齐抓共管的良好氛围。全年共监测广告652864条次，各类涉嫌违法广告1132条次，总违法率0.17%。

（二）开展了为期100天的执法专项行动，依法严厉打击保健市场的非法“会销”和欺诈消费者的违法行为，经过100天的联合整治，“保健”市场乱象得到有效遏制。截至行动结束，全市累计出动执法人员9318人次，检查社区、公园、等重点会销场所1054个，检查保健类店铺1830家，检查旅游景区、农村场镇、农村集市、城乡结合部等重点区域948个。全市市场监管部门受理消费者投诉举报120次，为消费者挽回经济损失64.26万元；全市共立案84件，案值170余万元；涉嫌经济犯罪案件6起，破案3起，抓获犯罪嫌疑人7人。

（三）在全市积极开展保健食品质量安全提升行动。加强保健食品生产经营日常监管，强化生产企业原料进厂检验，严查非法添加违法行为。以批发市场、农村集市、大型超市、专卖店、药店、电话营销等为检查重点，严厉打击假冒伪劣、非法添加、非法声称以及未按规定查验进货并无法追溯源头等违法行为。

（四）在全市深入开展全市食品安全大排查大检查大督查专项行动。根据《全省市场监管系统防范化解重大风险工作实施方案》要求，认真组织风险隐患排查，严防严管严控特殊食品生产和经营环节的安全风险。开展保健食品非法添加、非法声称产品功效问题专项检查，加强对生产企业非法添加药物、生产过程中是否偷工减料或掺杂掺假、产品配方和工艺是否与批准或备案的内容一致的检查，突出对经营保健食品非法声称产品功效问题的监督检查，严厉打击非法标示疾病预防、治疗功能行为。

（五）从9月起，在 “不忘初心、牢记使命”主题教育中开展整治食品安全问题联合行动。重点查处未取得食品生产经营许可，或未按地方法规要求取得登记备案，从事食品生产经营活动的“黑工厂”“黑作坊”“黑窝点”；超范围超限量使用食品添加剂、食品中非法添加非食用物质，重点关注声称减肥、辅助降血糖、改善睡眠、缓解体力疲劳、增强免疫力、辅助降血压、辅助降血脂等功能的食品;收购、加工、经营病死畜禽，出售未经检疫或检疫不合格的肉类；生产经营“山寨食品”、商标侵权食品、假酒等假冒伪劣食品。联合行动中专门成立了对保健食品整治组。重点检查保健食品标签、说明书及其他产品相关材料虚假夸大宣传疾病预防、治疗功能；保健食品标签、说明书与注册或备案的内容不一致；虚假违法保健食品广告；保健食品虚假夸大宣传行为；保健食品生产经营企业违规直销和非法传销；保健食品生产经营企业违规违法会销；在保健食品中非法添加西药及其他非食用或禁用物质；假冒伪劣保健食品。

（六）强化舆论宣传，提升消费者识假防骗的能力。充分发挥媒体宣传优势，多渠道进行科普知识宣传，先后在南通市市场监管微信公众平台上发布了《食品保健食品整治问答》《节日市场消费提醒》“十大案例”等信息，通过宣传，有效提升了广大消费者识假防骗的能力，震慑了不良商家，规范市场经营行为。深入开展保健食品“进社区、进乡村、进网络、进校园、进商超”宣传活动，我市“五进”科普宣传相关情况被国家总局网站和省局网站均录用，组织开展的保健食品扫码答题活动参与人数在全省遥遥领先。开展各项关爱老年人活动，充分发挥行业组织、社会团体、科研院所等方面协同作用，组建专业科普知识宣讲团，走进社区、老年大学、老年活动中心，开展社区护老知识大讲堂等活动。在节假日、季节转换等重要时段的活动中，在大型商场、媒体加大宣传力度，采取张贴宣传画、发放宣传资料、语音广播、电子信息屏提示等方式积极开展科普宣传，让老年人了解食品、保健食品、医疗器械，理性消费。全市发放宣传资料7万余份，现场咨询2万余人次。

三、下一步的打算：强化综合监管，建立长效监管机制

（一）法律层面，建议进一步完善保健行业相关的监管法规

2015年《食品安全法》出台后，2018年又修订了《食品安全法》，以及2019年12月1日实施的《中华人民共和国食品安全法实施条例》，虽然专门有一节对保健食品、特殊医学用途配方食品、婴幼儿配方食品等特殊食品进行规范，但仅限于生产、经营、进口、标签、广告方面。《食品安全法》配套的《保健食品监督管理条例》至今未出台，监管执法存在较多困难。而保健食品的乱象恰恰在销售环节，迫切需要完整的法律体系支撑。希望能尽快出台保健品监督管理条例,涵盖保健的产品审批、生产经营和市场监管等各个环节。这将会使保健品市场监管真正做到有法可依。

（二）日常监管层面，提升保健行业执法监管能力

目前，我们对保健品销售过程中存在问题进行查处，只限于主体证照、虚假宣传、非法添加、质量不合格等方面，而对于虚假宣传的认定和查处存在困难，因为以会销为典型代表的经营者往往是口头上进行宣传，不会有书面宣传资料，不会有纸质的证据留存。部分营销组织者相当狡猾，且在农村地区，保健品营销大多存在流动性强等特点，执法人员要想获得一手证据相当困难，执法人员需要向保健品购买者调查取证时，他们反而会帮着销售方说话，传统执法取证方式困难。在证据获取的手段和途径上，我们还要进一步研究方式方法，通过创新取证方式，增加调查取证能力。

（三）从经营主体层面，推动落实主体责任和义务

首先要从建立经营主体的诚信、自律开始，引导经营者开展自查自纠，查找问题并督促教育，其次要求经营者自觉履行查验产品的合法性；查验产品是否依法取得保健食品广告批文，宣传内容是否与广告批文一致。倡导经营者认真制定并落实保健食品退换货管理制度，不过度营销，不夸大宣传，不虚假承诺，公开提示保健食品不能替代药品，诚信经营、规范行为，自觉维护消费者合法权益。监督经营者在开展会议营销时要向参会者出示营业执照、保健食品批准证书等资料或其复印件。

（四）从宣传层面，加大宣传力度，提升消费者识假防骗的能力

继续深入开展“进社区、进乡村、进网络、进校园、进商超”科普宣传活动，通过现场宣传、与老年科协合作办讲座、电视公益广告、新闻媒体、微信公众号、户外LED大屏投放、网络宣传、有奖竟答等多种方式全方位、多层次、多角度开展了形式多样、精彩纷呈的“五进”活动，有效提升了广大消费者识假防骗的能力。

（五）部门联动层面，要形成合力，建立健全联合整治长效机制

进一步畅通投诉举报途径，接收来自老百姓反映的虚假宣传、假冒伪劣保健品等问题，受理各类群众投诉举报，积极处理老年人消费权益侵害案件，协调调解与打击处理并行，及时向属地政府、相关部门汇总、通报、移送相关情况线索。并充分发挥“南通市打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品工作领导小组”牵头单位的作用，联合市公安局、民政局、城管、农业农村、商务、文化广电和旅游、卫健委、等部门，针对市场中存在的虚假宣传、消费欺诈、虚假广告等各种违法乱象进行规范及查处。将保健品乱象整治工作列入大市场整治行动的常态化工作，确保对不良商家违规市场推销商品的行为露头就打，保持高压态势。